La Ley del Primer Paso: Poner fin al encarcelamiento masivo en las prisiones federales

Jun 06, 2023

Este informe describe por qué las reformas incluidas en la Ley del Primer Paso se han considerado necesarias para promover un sistema federal de sentencias más justo y reducir el tamaño de la población penitenciaria federal.

Relacionado con: Defensa federal, Encarcelamiento, Política de drogas, Justicia racial

En 2018, el Congreso aprobó y el entonces presidente Donald Trump promulgó la Ley bipartidista Primer Paso, un amplio proyecto de ley de reforma de la justicia penal diseñado para promover la rehabilitación, reducir la reincidencia y reducir las sentencias excesivas en el sistema penitenciario federal. Legisladores y defensores de ambos partidos políticos apoyaron el proyecto de ley como un paso necesario para abordar algunos de los excesos punitivos de las décadas de 1980 y 1990.1

La Ley de Primer Paso incluye una serie de reformas de sentencia que hicieron retroactiva la Ley de Sentencias Justas de 2010,2 mejoraron la discreción judicial, crearon créditos por tiempo ganado, aumentaron los créditos por buen tiempo, redujeron ciertas sentencias mínimas obligatorias y ampliaron la válvula de seguridad que permite a las personas con condenas previas menores a cumplir menos tiempo del exigido anteriormente.

La Ley del Primer Paso también busca ampliar las oportunidades para que las personas en prisiones federales participen en programas de rehabilitación para apoyar su éxito después de la liberación. La ley tiene como objetivo reducir las probabilidades de reincidencia al incentivar a las personas encarceladas a participar en programas educativos y de rehabilitación rigurosos y basados ​​en evidencia. A cambio, y basándose en una evaluación favorable del riesgo para la comunidad, pueden obtener una oportunidad más temprana de ser liberados para correcciones comunitarias.

El Departamento de Justicia (DOJ) informa resultados prometedores hasta el momento. La tasa de reincidencia entre las personas que se han beneficiado de la ley es considerablemente menor que la de aquellos que salieron de prisión sin el beneficio de la ley. Entre las casi 30.000 personas3 cuya liberación ha sido acelerada por la Ley del Primer Paso, casi nueve de cada 10 no han sido arrestadas o encarceladas de nuevo.4 Esta tasa de reincidencia del 12% contrasta marcadamente con la tasa de reincidencia más típica del 45% entre las personas liberadas de prisión federal.5

Fuente: Departamento de Justicia de Estados Unidos. (2023). Informe anual de la Ley del Primer Paso.; Oficina de Responsabilidad del Gobierno de EE. UU. (2023). Prisiones Federales: La Oficina de Prisiones debería mejorar sus esfuerzos para implementar su sistema de evaluación de riesgos y necesidades.

La mayoría (58%) de las personas liberadas gracias a la Ley del Primer Paso estaban cumpliendo condena por un delito de tráfico de drogas.6 Dentro de este grupo, el 13% ha sido arrestado nuevamente o reencarcelado desde su liberación. Comparativamente, el 57% de las personas puestas en libertad bajo custodia estatal por una condena por tráfico de drogas reincidieron en un plazo de tres años.7

Este informe describe por qué las reformas incluidas en la Ley del Primer Paso se han considerado necesarias para promover un sistema federal de sentencias más justo y reducir el tamaño de la población penitenciaria federal.

La Ley del Primer Paso es el resultado de muchos años de promoción, negociaciones y compromisos por parte de un amplio grupo de partidarios que se extendía desde la Casa Blanca hasta los pasillos de la prisión. Como su nombre lo define, su intención era ser un primer paso para aliviar los daños del encarcelamiento masivo a nivel federal.

Debido en gran parte a una serie de políticas federales draconianas que comenzaron con la Ley de Control Integral del Crimen de 1984 y continuaron con una serie de políticas equivocadas hasta la década de 1990, el tamaño de la población penitenciaria federal se multiplicó por seis antes de comenzar a disminuir en 2014.8

Una parte sustancial del crecimiento de las cárceles federales se debió a las duras penas por delitos de drogas.9 En 1980, las sentencias por delitos de drogas representaban el 47% del total de admisiones a prisiones federales; en 1991, el 86% de las nuevas sentencias federales fueron por delitos de drogas.10 Las sentencias indeterminadas fueron reemplazadas por sentencias mínimas obligatorias, leyes de tres strikes y la abolición de la libertad condicional.11

El impacto de estas políticas recayó desproporcionadamente en las personas de color, especialmente los estadounidenses negros, cuya representación aumentó marcadamente en la población penitenciaria federal durante este tiempo.12 Al mismo tiempo que se favorecieron las sentencias duras, las administraciones penitenciarias en su mayoría abandonaron la noción de que la rehabilitación y la educación La programación mientras se está en prisión conduciría a menores tasas de reincidencia al momento de la liberación, a pesar de la fuerte evidencia que demuestra lo contrario.13 Los déficits de financiamiento del Congreso también contribuyeron a los recortes de programación.

La Ley del Primer Paso fue diseñada para ser una solución múltiple a algunos de los problemas más desconcertantes del sistema penitenciario federal. La ley amplía las oportunidades para que las personas busquen rehabilitación y educación, autoriza una variedad de mecanismos de liberación anticipada para que las personas elegibles regresen con sus familias y comunidades, y hace retroactivas las disposiciones de la Ley de Sentencias Justas de 2010 para reducir el impacto desproporcionado de sanciones especialmente severas. leyes sobre drogas.

Fuente: Oficina de Prisiones BOP: Estadísticas de población. Consultado el 25 de julio de 2023.

La Ley del Primer Paso autorizó la expansión de oportunidades educativas y de rehabilitación e incentivó a las personas elegibles a completar dicha programación. Entre 2022 y 2023, la Oficina de Prisiones (BOP) amplió la participación en programas basados ​​en evidencia y actividades prosociales prometedoras en un 35%.4 Sin embargo, la programación disponible sigue siendo a menudo inadecuada para satisfacer las necesidades de las personas encarceladas y los objetivos de la Ley del Primer Paso. Poco más de 2000 personas en prisiones federales obtuvieron un GED o un certificado equivalente en 2021, lo cual, si bien es casi el doble que en 2020,15 sigue siendo bastante bajo.16 La lista de espera para la instrucción del programa de alfabetización en la BOP es de más de 28,500 personas.17

Como se mencionó al principio, el Departamento de Justicia informa que entre 2019 y principios de 2023, aproximadamente 30.000 personas han sido liberadas de prisiones federales antes de su fecha de liberación original como resultado de las reformas de la Ley del Primer Paso.18 Aunque se hace una contabilidad completa de los componentes particulares de la ley responsable de estas emisiones no ha sido publicada, el BOP reporta las siguientes cifras en su sitio web a julio de 2023:19

La Ley del Primer Paso permite a las personas que presentan circunstancias extraordinarias y apremiantes, como enfermedades graves y/o vejez, y que representan poco riesgo para la comunidad, presentar sus solicitudes de liberación compasiva directamente a un juez federal 30 días después de presentar una petición ante la BOP.20 La liberación compasiva estaba disponible antes de 2018, pero se usaba con poca frecuencia debido a sus problemas de diseño e implementación deficientes.21, la Sección 603 de la Ley modificó la sección 3582(c)(1)(A) del título 18 para autorizar a los “acusados” (es decir, personas encarceladas) a presentar una moción de liberación compasiva “después de que el acusado haya agotado por completo todos los derechos administrativos para apelar si la Oficina de Prisiones no ha presentado una moción en nombre del acusado o el lapso de 30 días desde la recepción de la dicha solicitud por parte del director de las instalaciones del acusado, lo que ocurra primero”)) La capacidad de las personas de presentar una petición personalmente al tribunal es una desviación sustancial de la política anterior, que ordenaba que solo el director de la BOP podía presentar una moción en nombre de un individuo. Esto rara vez ocurría. En un informe de 2016, la Oficina del Inspector General reprendió a la BOP por su tasa de concesión notablemente baja: solo el 3% de las solicitudes de liberación compasiva fueron concedidas ese año.22 La Comisión de Sentencias de Estados Unidos ha informado tasas de concesión igualmente bajas. De 2013 a 2017, la BOP recibió 5.400 solicitudes de liberación compasiva y aprobó solo el 6%. Tomar un promedio de 4,5 meses para emitir una decisión sobre estas solicitudes resultó mortal, ya que el 5% de los solicitantes murieron mientras esperaban conocer el resultado de su declaración.23

La Ley del Primer Paso modificó correctamente este segmento de la ley y, desde su aprobación, 4.560 personas han regresado a sus comunidades y familias gracias a ella.24 En su primer año, 2019, se concedió la libertad a 55 personas. A medida que la pandemia de COVID-19 se extendió por las prisiones, esta parte de la ley se convirtió en un dispositivo que salvó vidas para muchos, ayudando a preservar la salud de personas mayores y médicamente vulnerables. La tasa de subvención entre las personas que solicitaron la liberación por razones humanitarias aumentó al 27% en el punto álgido de la pandemia. La Comisión concluyó que para las personas a las que se les concedió la libertad por compasión en 2020, las reducciones de sentencia fueron significativas, con una reducción promedio de casi 5 años o casi el 40% de la sentencia de un individuo. Tras este aumento, la tasa de subvención cayó al 12% y 13% en 2021 y 2022, respectivamente. Aun así, un mayor número de personas cualificadas han sido liberadas debido a la ampliación de este mecanismo.

Fuentes: Sawyer, KH (2020, 3 de febrero). [Carta al Representante Jerrold Nadler].; Comisión de Sentencias de Estados Unidos. (2023). Informe de datos de liberación compasiva de la Comisión de Sentencias de EE. UU.

Fuente: Comisión de Sentencias de Estados Unidos. (2023). Informe de datos de liberación compasiva de la Comisión de Sentencias de EE. UU.

Datos recientes proporcionados por la Comisión revelan que los beneficiarios de la liberación compasiva habían sido identificados por la BOP como de bajo riesgo, y más de la mitad fueron condenados por delitos de drogas no violentos. Dos tercios de los destinatarios eran personas de color. Más del 40% habían sido condenados inicialmente a al menos 20 años de prisión antes de su liberación, como se desprende de los datos del primer trimestre de 2023.

La Ley del Primer Paso amplió la autoridad de la BOP para poner a personas en confinamiento domiciliario al reautorizar y ampliar un programa piloto para personas mayores condenadas por delitos no violentos y personas con enfermedades terminales. La Ley también alentó a la BOP a hacer un mayor uso del confinamiento domiciliario al exigir que la BOP, en la medida de lo posible, coloque a las personas con menores niveles de riesgo y menores necesidades en confinamiento domiciliario durante la cantidad máxima de tiempo permitida según la Sección 3624(c). (2), que autoriza el confinamiento domiciliario por el 10% de la pena de prisión o seis meses, lo que sea más corto. Esta autoridad se amplió temporalmente con la aprobación de la Ley CARES en marzo de 2020, que autorizó al Fiscal General a ampliar la elegibilidad para reducir la propagación de COVID-19 en las prisiones federales.25 Bajo esta expansión, más de 12,000 personas en prisiones federales fueron liberados para reclusión domiciliaria.26 Las cifras de julio de 2023 de la BOP muestran que 7.293 personas cumplían su condena en sus hogares en virtud de esta disposición.27

La Ley de Sentencias Justas de 2010 redujo la notoria disparidad en la cantidad mínima obligatoria de droga para los delitos de crack versus cocaína en polvo de 100:1 a 18:1. Pero no logró que este cambio fuera retroactivo, dejando a miles de personas, desproporcionadamente estadounidenses de raza negra, en prisiones federales cumpliendo sentencias que el Congreso había considerado injustas. La Ley del Primer Paso rectificó esto, haciendo retroactivos los cambios de la Ley de Sentencias Justas. Las personas condenadas por determinados delitos relacionados con la cocaína crack ahora pueden solicitar una reducción de su sentencia como si la revisión de la Ley de Sentencias Justas a través de la Ley del Primer Paso hubiera estado en vigor en el momento en que se cometió el delito.28 La Comisión informa que 4.000 personas han sido condenadas como resultado una sentencia reducida.29

Un informe de la Comisión de 2022 sobre las personas liberadas señala que el 92% eran negros y el 98% eran hombres. La mitad había sido sentenciada entre los años 2006 y 2010 y, en promedio, los beneficiarios de la retroactividad recibieron una reducción del 24% en su sentencia, lo que equivale a una fecha de liberación 72 meses antes.30

Las personas en prisiones federales obtienen créditos por buen tiempo por buen comportamiento, descrito como “cumplimiento ejemplar de las regulaciones disciplinarias institucionales”. La Ley del Primer Paso amplió los créditos por buen tiempo al especificar que las personas encarceladas ahora pueden ganar hasta 54 días de crédito por buen tiempo por cada año de su sentencia impuesta. Antes de la enmienda, BOP interpretó la disposición de crédito por buen tiempo en la Sección 3624(b) en el sentido de que las personas son elegibles para ganar 47 días de crédito por buen tiempo por cada año de su sentencia impuesta.

Además, la Ley del Primer Paso creó créditos por tiempo ganado, que permiten a las personas elegibles en prisiones federales obtener créditos por participar en programas y actividades de rehabilitación. Estos créditos se pueden aplicar a programación comunitaria adicional (como un centro de rehabilitación y confinamiento domiciliario). Una larga lista de delitos descalificantes31 limita el potencial de efectividad de esta reforma, al igual que el lento y desorganizado proceso para reconocer y atribuir los créditos ganados a los condenados.32

La Ley del Primer Paso redujo prospectivamente la duración de algunas sentencias mínimas obligatorias, dando a los jueces más discreción al dictar sentencias. Por ejemplo, la Ley redujo la sentencia mínima obligatoria de 20 años por tráfico de drogas con una condena previa a 15 años, y eliminó su sentencia obligatoria de cadena perpetua sin libertad condicional (LWOP) por tráfico de drogas a 25 años para aquellos con dos o más condenas previas. convicciones. La Ley también eliminó la disposición de “acumulación”, que permitía a los fiscales acusar a personas de un segundo y posterior uso de un arma de fuego para promover un tráfico de drogas o un delito violento en el mismo incidente criminal, que, de ser declarado culpable, conllevaba una pena de 25 años. mínimo obligatorio. Ahora, el mínimo obligatorio solo se aplica cuando el individuo tiene una condena previa por uso de arma de fuego para promover un tráfico de drogas o un delito violento de un proceso penal previo.

La Ley del Primer Paso amplió la denominada disposición de válvula de seguridad, que permite a los tribunales sentenciar a personas condenadas por delitos de drogas no violentos de bajo nivel con antecedentes penales menores a una sentencia inferior a la mínima obligatoria requerida.

La Ley del Primer Paso ha sufrido numerosos desafíos en su implementación que han limitado su impacto y efectividad. Como se mencionó anteriormente, la BOP no ha proporcionado una programación de rehabilitación adecuada ni ha calculado rápidamente ni aplicado con precisión los créditos por tiempo ganado. Los retrasos en el desarrollo de una herramienta para determinar automáticamente los créditos de tiempo ganados de una persona han resultado en que las personas permanezcan en prisión más allá de sus fechas de liberación obtenidas. Las largas listas de espera para los programas impiden que las personas obtengan la máxima cantidad potencial de créditos. La BOP también ha adoptado, en ocasiones, políticas contrarias al texto simple de la Ley y a la voluntad del Congreso – considerando, por ejemplo, en un memorando revisado33, que las fechas de liberación se fijan 18 meses antes de la liberación, y los créditos adicionales obtenidos no acelerarán la liberación de un individuo.34

Asimismo, la Oficina de Prisiones ha enfrentado críticas por el uso de un instrumento de riesgo defectuoso y sesgado. Para las personas elegibles que obtienen créditos de tiempo, una puntuación de riesgo afecta tanto la cantidad de créditos de tiempo que las personas pueden ganar como la forma en que pueden canjearlos. La puntuación de riesgo refleja factores tanto estáticos como dinámicos, incluidos los antecedentes penales y disciplinarios de un individuo. Las personas que reciben puntuaciones de riesgo más bajas ganan más días que aquellas que tienen un mayor riesgo de reincidencia. La herramienta, PATTERN,35 que se ha utilizado para calcular esta puntuación de riesgo ha recibido importantes críticas por su sobreestimación del riesgo y su empeoramiento de las disparidades raciales.36 Investigadores del Instituto Nacional de Justicia han producido una serie de análisis que guían las mejoras a esta puntuación. herramienta. La última versión de la herramienta, PATTERN 1.3, intenta corregir los errores de puntuación y codificación identificados en versiones anteriores de la herramienta. Se espera que estas correcciones y el análisis continuo del impacto de la herramienta reduzcan las disparidades raciales y étnicas.37

La promesa plena de la Ley del Primer Paso aún no se ha hecho realidad. Es necesaria una implementación sólida y equitativa para cumplir el mandato y los ambiciosos objetivos de la Ley.

Durante las décadas de 1980 y 1990, la promulgación de duras mínimas obligatorias y mejoras en las sentencias condujeron a un sistema penitenciario que encarceló a demasiadas personas que representaban poco riesgo de daño a la comunidad, con efectos especialmente dramáticos para los estadounidenses negros.38 La Ley del Primer Paso ha sido un medios críticos para reducir el exceso de encarcelamiento y al mismo tiempo priorizar la seguridad de la comunidad. Debido a que la Ley del Primer Paso ha sido vista en gran medida como un primer paso exitoso, los legisladores harían bien en ampliarla. Grupos bipartidistas han instado al Congreso a aprovechar las disposiciones de la Ley del Primer Paso, incluso aprobando la Ley bipartidista de Implementación del Primer Paso, la Ley de Detención más Segura y la Ley EQUAL.39

La Ley de Implementación del Primer Paso haría retroactivas disposiciones clave de la Ley del Primer Paso. Cuando aprobó la Ley del Primer Paso en 2018, el Congreso dejó claro que consideraba que algunas sentencias mínimas obligatorias eran demasiado largas y las acortó. La Ley de Implementación del Primer Paso extendería ese alivio a las personas sentenciadas antes de la aprobación de la Ley del Primer Paso, creando oportunidades para que las personas que cumplen sentencias mínimas obligatorias largas por ciertos delitos de drogas y delitos "apilados" con armas de fuego busquen una sentencia más corta alineada con la que recibirían. hoy. El proyecto de ley también permitiría a los tribunales considerar reducciones de sentencia para personas que cometieron delitos menores de 18 años y hayan cumplido al menos 20 años tras las rejas.

La Ley de Detención más Segura corregiría un defecto importante de la Ley del Primer Paso. Actualmente, la Ley del Primer Paso excluye arbitrariamente a las personas de mayor edad en prisiones federales (aquellos condenados antes del 1 de noviembre de 1987) de solicitar a los tribunales una liberación compasiva. La Ley de Detención más Segura los haría elegibles, al mismo tiempo que permitiría a las personas mayores que han cumplido la mayor parte de su sentencia, y que la BOP considera de bajo riesgo, regresar con sus familias a través del programa piloto de detención domiciliaria para personas mayores.

Finalmente, la Ley EQUAL ampliaría las disposiciones de reforma de las sentencias por cocaína de la Ley Primer Paso al eliminar prospectiva y retroactivamente la infame disparidad racista en los umbrales mínimos obligatorios entre el crack y la cocaína en polvo.

Mientras tanto, la BOP debe continuar trabajando para implementar plenamente la Ley del Primer Paso y su administración equitativa.40 El acceso a la programación de rehabilitación sigue siendo inadecuado y la falta de transparencia ha plagado la implementación de créditos de tiempo ganado. La BOP debe garantizar que la Ley del Primer Paso alcance su máximo potencial de rehabilitación.

Krent, HJ y Rucker, R. (2022). La Ley del Primer Paso: Constitucionalización de las políticas de liberación de prisiones. Revista de derecho de la Universidad de Rutgers, 74(2), 631-676.

La Ley de Sentencias Justas de 2010 (FSA), promulgada el 3 de agosto de 2010, redujo las penas legales por delitos de cocaína crack para producir una proporción de cantidad de droga de crack a polvo de 18 a 1. La FSA eliminó la sentencia mínima obligatoria por simple posesión de crack y aumentó las multas legales.

Departamento de Justicia de Estados Unidos. (2023). Informe anual de la Ley del Primer Paso. Desafortunadamente, no se han publicado datos completos que identifiquen qué componentes de la ley contribuyeron a la liberación de un individuo, y el Departamento de Justicia informa que los mecanismos mediante los cuales una persona podría ser liberada no son necesariamente mutuamente excluyentes.

Departamento de Justicia de Estados Unidos. (2023), ver nota 3.

Oficina de Responsabilidad del Gobierno de EE. UU. (2023). Prisiones Federales: La Oficina de Prisiones debería mejorar sus esfuerzos para implementar su sistema de evaluación de riesgos y necesidades.

El tráfico de drogas abarca una amplia gama de conductas, desde la posesión en la calle con intención de distribuir hasta la distribución organizada de alto nivel.

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Este total incluye 17.096 ciudadanos estadounidenses y no estadounidenses. Véase Departamento de Justicia de Estados Unidos. (2023). Presentación al Congreso del presupuesto de resultados para el año fiscal 2024.

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La Ley del Primer Paso de 2018 (Pub. L. No. 115-391 (2018

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El Departamento de Justicia informa que “sólo una fracción” de estos individuos han sido devueltos a prisión por nueva conducta delictiva. Ver: Departamento de Justicia de EE. UU., Oficina de Asuntos Públicos (2023). Norma final emitida para el confinamiento domiciliario en virtud de la Ley CARES.

Departamento de Justicia de EE. UU., Oficina de Asuntos Públicos (2023), ver nota 25.

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El Centro Brennan informa que más de la mitad de la población carcelaria no califica para la programación debido al delito por el que fue condenada. Véase Grawert, AC y Richman, PL (2022). Las reformas penitenciarias de la Ley del Primer Paso: implementación desigual y el camino a seguir. El Centro Brennan.

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Este acrónimo significa Herramienta de evaluación de prisioneros dirigida a los riesgos y necesidades estimados.

Labrecque, RM, Hester, R. y Gwinn, J. (2023). Revalidación de la evaluación de riesgos de la Ley del Primer Paso: una prueba de fuerza predictiva, validez dinámica y neutralidad racial/étnica. Crimen y delincuencia, 0(0). https://doi.org/10.1177/00111287231180106.

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EQUAL significa “Ley de eliminación de una aplicación cuantificablemente injusta de la ley de 2023”.

Grawert, A. & Richman, P. (2022), ver nota 31.

Codirector de Investigación

Ashley Nellis, Ph.D. tiene experiencia académica y profesional en el análisis de políticas y prácticas de justicia penal, disparidades raciales, sistemas de justicia juvenil y encarcelamiento de larga duración. Su documentación sobre la prevalencia de la cadena perpetua ha servido como recurso nacional para académicos, defensores, formuladores de políticas, reporteros y personas encarceladas.

Asesor de reforma de sentencias

Liz Komar aboga por el fin de las sentencias extremas en los sistemas legales penales estatales y federales apoyando el trabajo de la Campaña del Proyecto de Sentencia para poner fin a la cadena perpetua, liderando los esfuerzos de defensa federal y gestionando las actividades de litigios amicus.

El Sentencing Project se unió a académicos y organizaciones sin fines de lucro en neurociencia, psicología y justicia juvenil para instar a la Corte Suprema de California a extender las asignaciones de sentencia para jóvenes hasta los 25 años.

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Nazgol Ghandnoosh, del Sentencing Project, se unirá a la Asociación de Abogados de Estados Unidos como panelista en un seminario web sobre sentencias de segunda revisión.

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